十四届全国人大四次会议日前听取了全国人大常委会副委员长李鸿忠作的《中华人民共和国生态环境法典(草案)》的说明。3月8日，举行代表小组会议，审议生态环境法典草案(以下简称法典草案)。参与了编纂相关工作的武汉大学环境法研究所所长秦天宝在接受本报记者专访时强调，编纂法典，不是简单的法律汇编，而是一场系统性的法治升级。从“法律体系”迈向“法典体系”，核心在于解决立法碎片化的问题。
秦天宝，武汉大学弘毅特聘教授、博导;武汉大学法学院院长，武汉大学环境法研究所所长;国家级高层次人才、生态环境保护专业技术领军人才;生态环境部碳排放专项法律顾问，联合国《生物多样性公约—名古屋议定书》遵约委员会副主席。
中国环境报：我国目前现行有效的生态环境领域法律有30多部，为何还要编纂生态环境法典？这部法典选择在“十五五”开局之年出台有何意义？
秦天宝：经过数十年的努力，我国生态环境领域已建立起较为完备的制度体系，为编纂生态环境法典奠定了坚实的实践基础。
编纂法典，不是简单的法律汇编，而是一场系统性的法治升级。它是对现有制度规范的编订纂修、集成升华，旨在增强法律体系的系统性、整体性与协同性，让法律从“零散的珍珠”变成“精美的项链”。
从“法律体系”迈向“法典体系”，核心在于解决立法碎片化的问题。过去采用的是“成熟一个制定一个”的分散立法模式，虽然灵活，但也不可避免地带来了法律之间的重复、交叉甚至冲突，增加了执法和守法的成本。
这部法典选择在“十五五”开局之年推动出台，彰显了我国立足长远、把握关键的战略布局。“十五五”是美丽中国建设从“取得重大进展”迈向“基本实现”目标的关键时期，也是经济社会发展全面绿色转型的攻坚期。法典草案的出台，不仅能统揽全局，为“十五五”规划纲要提出的绿色低碳发展目标提供最严密的法治保障，更能以法典的权威性稳定社会预期，确保生态文明建设在法治轨道上行稳致远。
中国环境报：为什么采取适度法典化的方式进行编纂？
秦天宝：采用“适度法典化”模式，是基于我国国情和立法规律做出的科学决策，体现了实事求是的立法智慧。
生态环境领域涉及面极广，既包括污染防治，也涵盖资源保护、生态平衡，更事关绿色低碳发展。如果追求“完美主义”的绝对完整，将所有相关法律无一例外全部纳入，不仅体量过于庞大，还可能打破现有资源、能源等领域单行法已形成的稳定格局。
因此，“适度法典化”采取了分类处理的灵活策略，主要体现在三个方面。一是将环境保护法等10部核心法律经编订纂修后全部纳入，这些法律在法典出台后不再保留;二是对于长江保护法、黄河保护法等流域法以及森林、草原等资源类法律，择其要旨要则纳入法典，但保留单行法以维持其针对性和稳定性;三是对于碳达峰碳中和等新兴的、正在不断探索创新的事项，做出原则性规定以引领未来。
这种模式既实现了环境法体系的“基干”部分高度统一，又保留了“血肉”部分的专业性与灵活性，形成了“法典+单行法”双法源格局，非常契合当前深入推进生态文明体制改革的现实需要。
将“绿色低碳发展”独立成编，是全球范围内的首创之举，这不仅仅是体例的创新，更是发展理念的根本性变革。
中国环境报：法典草案整合了现有的法律法规，在编纂过程中如何解决条款重复、衔接不畅等问题？
秦天宝：这是一项技术性极强的工作。法典草案主要依靠体系化思维和精细化的立法技术来消除这些积弊。
第一，确立“总则”统摄地位。法典草案设置了统领性的总则编，规定生态环境领域的基础原则和普遍性制度。这就好比给整个法典安装了一个“中央处理器”，各分编必须在总则的统摄下运行，从根本上避免了此前单行法“政出多门”导致的法律冲突。
第二，整合共性制度，消除重复。以污染防治编为例，法典草案将过去散见于大气法、水法、土壤法等法律中的共性制度提炼出来，形成“通则”或“一般规定”，再根据不同环境要素的特点进行细化。这就避免了在每一部单行法中都重复规定“监测规范”“应急措施”等内容，实现了条文精简与逻辑严密。
第三，明确衔接机制，打通“肠梗阻”。法典草案确立了行政执法优先、政府索赔补偿、公益诉讼兜底的制度衔接机制，有效解决了因制度设立时序不同而导致的裁判规则不清、类案异判问题，维护了法治的统一和权威。特别是在司法实践中，解决了环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等不同救济途径之间的适用顺次问题。
中国环境报：法典草案将“绿色低碳发展”独立成编，出于何种考虑？
秦天宝：将“绿色低碳发展”独立成编，是全球范围内的首创之举，这不仅仅是体例的创新，更是发展理念的根本性变革。
它标志着我国环境保护立法实现了从传统“末端治理”向“源头管控”“引领转型”的重大跨越。过去，我国法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罚、环境破坏了怎么治”，侧重于事后救济。而独立成编的“绿色低碳发展”，则将法律的触角延伸到了经济社会的前端，直接对生产方式和消费模式进行绿色重塑。
加快经济社会发展全面绿色转型是“十五五”核心任务。绿色低碳发展编通过建立健全绿色消费制度、完善废弃物循环利用体系、明确企业绿色转型义务等，将“双碳”目标和绿色发展的宏观战略转化为全社会一体遵循的法律规则。它不仅告诉社会“不能做什么”，更指引社会“应该鼓励做什么”，为培育新质生产力、推动高质量发展提供了根本的法律驱动力。
生态环境保护的初心就是为了人民。法典之所以“接地气”，恰恰体现了其作为“新时代的人民法典”应有的底色。
中国环境报：法典草案回应了当下哪些急需解决的问题？
秦天宝：法典草案既关注了宏观战略，也解决了微观痛点。
首先是战略前瞻性。法典草案对应对气候变化、碳达峰碳中和等新兴领域做出了原则性、引领性规定，填补了这些领域的立法空白，为未来的制度建设和实践探索留出了空间。
其次是直面治理难点。法典草案精准发力，回应了当前污染防治的短板。例如，在污染防治编中，加强了对挥发性有机物(VOCs)的源头管控，将“有机溶剂”拓展为“含挥发性有机物的原辅材料和产品”，并强化移动源排放监管;针对农业面源污染占比上升的趋势，加强了农业投入品管理和废弃物处置等规定。
最后是彰显法治文明温度。法典草案严厉打击监测数据、环境服务等领域的弄虚作假行为，维护市场公平;同时优化行政处罚，落实过罚相当原则，通过增加从重、从轻、减轻或不予处罚的适用规定，有效避免执法实践中“小过重罚”与“大过轻罚”并存的尴尬，为执法机关提供了更具操作性的裁量基准。
中国环境报：法典草案针对油烟、恶臭等老百姓“家门口”的问题做出了规定。请问，为何这部以“法典”命名的法律如此“接地气”？
秦天宝：生态环境保护的初心就是为了人民。法典之所以“接地气”，恰恰体现了其作为“新时代的人民法典”应有的底色。
首先，这是由法典的根本目的决定的。法典草案总则编开宗明义，将“保障公众健康和生态环境权益”作为立法目的。老百姓对生态环境最直观的感受，不是抽象的总量减排数据，而是家门口的油烟是否呛人、广场舞的噪声是否扰民。如果法典对这些“急难愁盼”视而不见，就背离了以人民为中心的宗旨。
其次，这是法治精细化和温度的体现。过去，大型工业企业是监管重点，但随着生活水平的提高和污染结构的变化，社会生活源污染占比上升，成为新的矛盾焦点。法典草案增加对秸秆焚烧的科学精准管控，针对油烟、恶臭等问题细化规划选址要求，加强建筑施工噪声污染防治。这些看似细微的条款，实则是将宏大的“美丽中国”叙事，落细为可感可触的民生温度，让人民群众在每一个生活场景中都能感受到法治的公平与正义。 |
