四川省成都市温江区与青白江区日前签订了主要大气污染物总量指标批量互换协议，温江区用90吨挥发性有机物(VOCs)总量指标，置换了青白江区60吨氮氧化物(NOx)总量指标。作为四川省首个总量指标跨区域置换案例，这项举措打破了区(市)县之间环境要素流动壁垒，解决了总量指标对重大项目落户的“卡脖子”问题。
近年来，全国不少地区在大气污染物总量指标跨区域置换方面作出先行探索。如文山州生态环境局通过协议转让的方式，完成云南省首单大气污染物总量指标跨州市交易;天津市南开区与静海区实现VOCs排放总量指标交易，采用有偿交易的方式解决区域污染物排放总量指标不足的问题。
为什么要进行大气污染物总量指标跨区域置换?大气污染物总量指标跨区域置换到底应该怎么换?为此，中国环境报记者采访了国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭登。
为何换? “精准匹配环境资源供需”
中国环境报：为何要进行大气污染物总量指标跨区域置换？
彭应登：
这套机制可以打破区域环境资源分配壁垒，通过指标流动匹配供需，避免闲置资源。同时，简化政府行政许可流程，提升建设项目落地效率。相比传统的排污权交易等市场机制，大气污染物总量指标批量互换机制操作更为直接高效。这项做法简化了市场化的对接流程，区域政府双方能够快速锚定互换的污染物指标种类和数量，有效解决涉气建设项目的落地难题。
从政策执行的角度来看，目前“大气污染物总量指标跨区域置换”在地区实践中，主要依据哪些国家和地方标准？
中国环境报：
彭应登：
2014年国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》要求，各地积极探索排污权交易试点工作，全国28个省份以二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮4项主要污染物为主要标的物，在全域或者部分地市开展了不同程度的排污权交易工作。
2025年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，明确要求通过市场化机制盘活资源环境要素，推进排污权等市场化交易。
目前，资源环境要素市场化仍处于起步阶段，面临着管理制度不完善、交易主体和方式不够丰富、政策衔接和信息共享不充分等问题。
近期出台的《成都市建设项目主要大气污染物排放总量指标审核及管理工作规程(试行)》，创新提出“批量互换”概念，即上一年度PM2.5浓度达到国家环境空气质量二级标准或PM2.5浓度连续两年同比改善的区(市、县)之间，可根据区域发展实际需求，采取总量指标批量互换的方式优化总量指标储备。
国家实施污染物排放总量控制制度，规定把主要污染物排放总量指标作为建设项目环评审批的前置条件。此次批量互换的创新探索，既遵循国家《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》的要求，又巧妙避开了市场交易机制的繁琐复杂操作，通过区域政府间的行政互换手段，打破环境要素资源配置壁垒，精准匹配环境资源供需。
怎么换? “依据互换协议，从富余区域流向匮乏区域”
中国环境报：如何进行大气污染物总量指标跨区域置换
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彭应登：
置换两地的生态环境部门需达成《大气污染物总量指标批量互换协议》，明确置换指标类型(如氮氧化物与挥发性有机物)及数量。根据协议，置换指标从富余区域流向匮乏区域。项目落地置换后的指标直接用于项目环评审批，解决因指标不足导致的项目卡点问题。
中国环境报：此次成都大气污染物总量指标跨区域置换模式有哪些创新点?
彭应登：
成都大气污染物总量指标跨区域置换模式有几个值得借鉴推广的创新经验和特色。首先，明确了批量互换的前提条件，即上一年度PM2.5浓度达到国家环境空气质量二级标准或PM2.5浓度连续两年同比改善的区(市)县之间可根据区域发展实际需求，采取总量指标批量互换的方式优化总量指标储备。
其次，用活了两级总量指标储备库。承诺预支，总量指标储备不足但具备一定减排潜力的区(市)县，可以通过承诺预支方式落实建设项目总量指标，制定预支总量指标的减排方案，并在同一个五年规划期内取得。实现跨区域调剂，建设项目涉及总量指标需求较大且项目所在区(市)县完成上一年度空气质量考核目标任务的，方可向其他区(市)县申请调剂，将总量指标从富余地调剂到匮乏地。
再者，坚持市级统筹调剂。7种类型的建设项目可由成都市储备库调剂总量指标：纳入国家战略腹地建设的产业备份项目，市级及以上重大项目、军工项目，绿色低碳产业、生态环境治理类项目，垃圾发电、学校、医院等民生保障项目，电子信息、数字经济、航空航天、现代交通、大健康、新消费等产业生态圈重点产业链工业项目，被评定为环保绩效A级、B级或引领性级企业的改、扩建项目，被评定为国家、省级绿色工厂的企业改、扩建项目。
注意什么? “做好空气质量变化 动态预测评估”
中国环境报：在进行大气污染物总量指标跨区域置换过程中，可能遇到哪些环境风险？如何有效防范这些风险？
彭应登：
置换主要面临的环境风险是，若未充分考虑区域的环境承载能力，可能导致局部地区污染物过度集中排放。不同地区的地形、气象条件等不同，对污染物的扩散和自净能力有差异，指标置换后若项目落地，可能因超出当地环境容量而破坏生态环境。
PM2.5和臭氧污染均属于复合性污染，尤其是臭氧污染的形成过程中，前体物VOCs和NOx排放量与臭氧浓度之间呈现强烈的非线性关系，即使采用最先进的大气质量预测模型，也很难准确核算出一个地区允许的前体物排放量数值。而且，每个季节和每个气象过程的环境容量以及污染物允许排放量也是动态变化的，最大允许排放量只是一个静态值，不能完美地解决区域联防联控的治理目标。这些都对“大气污染物总量指标跨区域置换”工作的成效带来了一定的不确定性。
为减少这些不确定性，应在指标互换前后，做好互换区域空气质量变化的动态预测评估工作，动态精准评估指标批量互换对区域空气质量的实时影响，并根据评估结果及时调整未来的互换批量和防控措施。
中国环境报：“大气污染物总量指标跨区域置换”对地方经济发展会产生哪些影响？
彭应登：
从长远来看，“大气污染物总量指标跨区域置换”只属于存量环境容量资源区域调配，并不是内涵式的优化发展，主要在短期内解决涉气建设项目落地难的痛点问题。只有坚持内涵式的优化发展，促进存量的“两高一低”项目绿色低碳转型升级，腾出大量的环境容量资源，才能实现长远的高质量发展和环境持续改善。 |
